2013年宏观经济政策:进入世界市场要考察的环境因素有哪些？

地理 人文 科技 地价 资金 等等

伴随着入世后中国经济与世界市场的全面融合，我国农业发展将会面临着全新的市场环境与制度环境所带来的双重挑战，中国农业能否在WTO(世界贸易组织)框架内实现持续健康的发展，直接关系到国民经济运行的整体格局。目前，美国、日本、欧盟三大经济集团正在进行农业支持政策的调整与创新，从而使各国农业支持政策呈现出一种新的运行态势。为此，我们必须高度关注各国农业支持政策的变化格局，并审时度势，科学论证与正确选择既符合WTO农业规则又符合中国国情的农业支持政策，从而为“三农”问题的根本解决创造良好的环境条件。
一、当前各国农业支持政策的变化取向
系统剖析以美国、日本、欧盟为代表的各国农业支持政策的调整态势，不难发现，尽管各国在农业支持政策变革过程中受各自特殊国情的约束而呈现出多样化的发展格局，但有一点却是共同的，那就是由过去片面的农业保护逐渐转向现在全面的农业支持，在这一基本思想指导下，不同国家依据不同的社会经济条件而作出了不同的政策选择。从历史的视角出发，农业保护政策体系经历了漫长的发展过程，开始于资产阶级古典经济学派的农业保护主义是一种片面的不合理的贸易保护，其代表就是以英国首开先河的对进口谷物征收高额关税。伴随着垄断资本主义的确立与资本主义世界经济大危机(1929—1933)的出现，掀起了农业保护主义的第二次浪潮，为全球贸易的自由化人为地设置了太多的政策壁垒与制度障碍。正是基于此，GATT(关贸总协定)应运而生，其初始宗旨之一就在于弱化与减少国际贸易中的农业保护。而进入20世纪中后期，发达国家又利用GATT与WTO的基本规则，借助于其强大的经济实力开始了新一轮的农业保护主义浪潮。不过相比较而言，GATT诞生之前的农业保护是一种片面的被动的消极保护，其负面效应显而易见；而GATT特别是WTO诞生以来的农业保护则是一种全面的主动的积极保护，其积极效应也是有目共睹的。但是不论哪一种农业保护主义，其本质都是相同的，那就是充分利用GATT或WTO所允许或者不反对的国际游戏规则，在一国或一个共同体内部实施统一的农业保护，借以提高本国或本共同体农产品的市场竞争力，阻止或排斥来自他国或共同体外部的农产品的大量进入，以此来实现其农业生产的持续稳定发展。进入21世纪以来，适应WTO农业谈判的要求，世界各国特别是美国、日本、欧盟率先进行了国内农业支持政策的调整，从其农业政策创新的内涵来看，呈现出明显的阶段性特征，那就是一改过去孤立的农业保护政策，转而走向主动而全面的农业支持，从而向世人表明了要维护WTO并推动国际贸易自由化的决心与信心。
尽管农业保护与农业支持在目的上存在着较大的一致性，但是如果我们从农业保护与农业支持的内涵及特征来看，二者又会呈现出显著的区别。首先，从二者的基本内涵界定的视角来看，所谓农业保护就是政府采取一系列政策措施来保障本国或本地区农业生产的正常发展与农业收益的有效获取，在这里更多的是强调了政府的功能与作用；而所谓农业支持则是政府适应农业发展内在规律要求，在充分尊重市场运行机制的前提下有选择地对本国或本地区农业发展与收益获取进行适度适时的政策支持，在这里更多的是强调市场机制的支撑作用。其次，从二者的构成要素来看，农业保护主要包括以关税与非关税为中心的贸易保护、以财政支持与信贷贴息为中心的出口补贴以及以价格支持为中心的生产补贴；而农业支持则主要涵盖以农田保护、水利建设、生态环境、结构调整、科技推广、素质培训、食物安全等政策对象的财政公共投资与多样化的绿色补贴。再次，从二者运行的特征来看，农业保护是一种封闭式的消极保护，是政府主观愿望与农业被动接受的不和谐结合，由此决定了其制度绩效的低下与对国际市场的人为破坏；而农业支持则是一种开放式的积极保护，是政府主动设计与农业自主配合的有机耦合，其政策效应显然是经济的、高效的。最后，从二者实施的效果来看，农业保护由于过分倚重于政府的权威与力量，没有充分调动农业系统本身的自我保护能力，因此往往以市场机制的扭曲与市场信号的迟钝为代价，最终不利于本国农业竞争力的增强与国际农产品贸易自由化程度的提升；而农业支持由于是建立在市场机制有效运作的基础之上，充分尊重了农业生产发展的内在规律，并以“对贸易不发生或最低程度发生扭曲”为目标追求，因此其最终结果必然是农业生产自身潜力最大限度的释放、农产品国际竞争力的有效增强以及国际农产品市场的高效运转。
正是基于以上四个层面的不同，适应国际农产品贸易格局的变化与WTO农业协议的内在要求，以美国、日本、欧盟为代表的世界农业发达国家正在积极有效地推动本国农业政策体系由农业保护向农业支持的历史性转轨。美国《2001年农业安全法》及《2002年新农业法》的颁布实施，标志着美国政府农业保护政策向农业支持政策的转变。尽管美国一直是国际贸易自由化的主要倡导者，但长期以来美国对本国农业的保护力度一直位居世界前列，这也是多年来GATT或WTO谈判过程中国际社会高度关注的焦点所在。目前美国一改传统的农业保护政策体系，转而走向以科技推广、食物安全、贸易促进、资源保护以及区域发展为中心的农业支持模式。《2001年农业安全法》增加了160亿美元用于水土保持与环境保护，而用于农村公共设施服务、区域协调发展、科技研发推广等方面的财政及信贷支持也得到大幅度提高，而所有这些举措从本质上讲大多数属于《WTO农业协议》所允许并提倡的“绿箱”政策。继美国新农业法颁布以后，欧盟也对其共同农业政策《2000年议程》进行了中期审议与大幅度补充完善，其政策调整的重心在于大幅度压缩与减少“黄箱政策”，在此基础上强化“绿色壁垒”的功能与作用，主要内容包括：对农业的补贴由原来的价格支持转向收益支持；加强结构政策的作用力度，支持农村经济与社会的全面发展；突出食品安全、环境保护及动物福利，并将这些政策目标列人农业支持政策的优先位置；大幅度减少直接补贴，加大科学研究、技术推广、农业基础设施的投入力度。而日本在(1993—2002)“第四个土地改良长期计划”与《新粮食法》中，也力求改变传统的国内农业保护政策，一方面不断弱化政府直接干预的行为，另一方面采取一系列行之有效的措施，强化市场机制在农业政策体系中的基础性地位；与此相适应，日本用于农产品价格保护的政府支出由1975年的8114亿日元减少到1994年的2955亿日元，而用于农村基本建设的投资在农业财政预算中的比重却不断提高，1995年达到49.1%。与此同时，日本政府用于土地保护、科技推广以及农民文化素质提高方面的财政支持无论是绝对量还是相对量都呈现出大幅度攀升的态势。
二、当前各国农业支持政策调整的内在动因
从制度归因的视角出发，各国农业支持政策的上述转变不是偶然的，之所以如此，是有其深刻的社会经济背景的。概而言之，引发各国农业政策由农业保护向农业支持的历史性转变的主要因素大致有以下几个方面：
1.现代市场经济要求对农业支持政策进行创新。推动市场经济发展始终是WTO的立足点与出发点，而市场经济的发展经历了传统市场经济与现代市场经济两个不同的发展阶段。现代市场经济的核心内涵就是市场机制与政府干预的有机结合，而在二者的结合中必须突出市场机制的基础地位，因为政府的干预只有适时适度才可以为市场机制所容纳。现代市场经济要求经济运作的开放性与国际贸易的自由化，这种要求反映在农业领域，就是农业发展的市场化与农产品国际贸易的公平性与开放性。况且从历史的视角来看，农业支持政策变迁的目标历来十分明确，也就是说，推动农业生产的市场化，减少农产品贸易的政府干预，增强农产品国际竞争力始终是各国农业支持政策变迁的目标追求；而农业生产与交换的市场化的核心就在于让市场机制在农业发展中发挥基础性作用。传统的农业保护政策实际上是与传统的市场经济运行相联系的，其长期运行的事实本身就表明农业保护政策有其相对的合理性与历史进步性，但是伴随着现代市场经济的确立，特别是GATT向WTO的历史性转换，传统封闭式的被动的农业保护政策体系显然无法满足现代农业发展的客观要求，其内在矛盾与制度缺陷在WTO的不断冲击下暴露无遗。有鉴于此，开放式的积极主动的农业支持政策的确立便是大势所趋，因为这种农业支持政策体系与现代市场经济有着天然的亲合力，一方面农业支持政策本身就是现代市场经济有效运行的重要组成部分，另一方面现代市场经济运行又为农业支持政策的有效实施提供了最基本的制度保障。
2.农产品供求格局失衡与农业发展动力不足，是农业支持取代农业保护的基本动因。传统农业保护政策体系的两大支柱就是价格支持与市场保护，为了提高农业产量与劳动者收入，政府每年投入巨额资金刺激农业生产发展，其后果不可避免地引致农产品供求严重失衡，即由原来农产品市场供不应求演变为农产品市场供过于求。比如欧盟前身欧共体由于农业保护率达到64%，致使其大多数农产品在20世纪80年代后期已经严重过剩，小麦过剩率为30%，黄油34%，奶制品28%，蔗糖45%，牛肉15%。日本在限制大米进口的同时对国内大米生产进行长期大量补贴，使大米自给率由1965年的95%上升到1970年的110%，远远超过了本国国民的实际消费量。美国尽管向国外大量出口农产品，但近年来国内农产品供应的过剩率也在15%左右。农产品供求关系的失衡显然不利于国内市场的稳定，而且在经济一体化的条件下很可能诱发国际农产品市场的波动。与此同时，由于传统农业保护政策实施过程的偏差，致使农产品的生产者、经营者都越来越依赖于政府的支持，因为各种补贴与保护都始终是围绕着增加农业收益而展开的，长此以往，必然使农业发展缺少外部竞争与内部刺激的双重动力。在此环境之下，农业生产发展的动力机制是难以正常发挥作用的。因此，为了尽快改变农产品供求失衡状况，及时提高农业劳动生产率，增强农业生产发展的有效动力，传统农业保护政策体系的变迁也就不可避免了。
3.日益加剧的财政负担与不断扩张的效率损失是农业支持取代农业保护的外力推动。传统农业保护政策目标的实现必须有赖于各国政府财政的强有力支持，但是由于农业保护力度的不断加大以及政策措施的直接关联性，致使政府财政预算中农业保护所占比重不断提升，各国政府的财政负担便日益加重。美国在1986—1995年给予农场主的财政补贴年均达到108.1亿美元，2000年美国政府的直接生产补贴与价格支持支出高达290亿美元；而欧共体农业补贴在其财政预算中的比重更是高达75%，据经合组织的统计，1975—1983年欧共体用于农业的补贴从45亿欧元增加到280亿欧元；日本政府的农业保护支出1960年仅为1370亿日元，到1980年就高达30940亿日元。不断加入的农业保护支出，使各国政府财政不断吃紧，不仅增加了财政负担，而且也严重影响到了政府财政预算的综合导向功能。另一方面，长期的农业保护也极大地妨碍了农村社会资源的优化配置，导致经济效率的人为流失。由于农产品的价格支持与出口补贴，使农产品的国内价格与国际市场价格严重失衡，从而导致社会整体效率的损失，这一点在日本表现得最为突出。1950年日本大米国内市场价格高于国际市场价格13%，1961年则达到50%，1972年更高达100%，这样不仅使日本农产品失去了应有的国际竞争力，而且造成社会收入与社会税负不公平，最终引发效率流失。据有关部门统计，日本农业保护政策引致的效率损失，1976年为60亿美元，1980年为91亿美元，这不能不引起日本政府的高度关注。有鉴于此，为了真正实现社会经济运行中公平与效率的协调，农业保护政策的变迁与农业支持政策的确立便是必然的选择。
4.WTO农业规则的确立与运行是农业支持取代农业保护的法律依据。WTO的基本准则之一就是公平竞争原则，而公平竞争原则的具体实现方式就是反倾销与反补贴。与此同时，WTO的基本宗旨在于促进全球经济一体化与全球贸易自由化。在此社会历史背景之下，各国农业政策的变迁与各国农业政策的选择必然要受到来自于WTO准则与国际惯例的外生环境约束，而这种外来约束主要通过WTO的“农业协议”体现出来。也就是说，WTO农业规则的制订与实施为各国农业支持政策的选择限定了原则与空间。从乌拉圭回合《农业协议》的内容来看，“黄箱政策”即传统农业保护政策的主体与中心，作为主要减让对象为WTO所禁止或限制；“篮箱政策”作为过渡性的农业保护政策设计，从长远的发展观点来看也属于WTO逐步限制与取消的对象；只有作为农业支持政策体系的“绿箱政策”才符合WTO的基本宗旨而被广泛倡导与运用。另一方面，WTO《农业协议》中关于农产品贸易政策的核心内容主要有三个方面，即市场准人、国内支持与出口补贴。市场准入的目的在于建立“单一关税制”，即将各国广泛使用的保护农产品的非关税措施关税化，实行单一关税保护并逐步削减与约束关税；出口补贴则严格限制扭曲农产品贸易公平竞争的各种政府补贴政策，从数量与价值两个层面逐步削减各成员国的补贴水平；只有国内支持属于WTO所提倡的，国内支持的目的在于鼓励与支持各成员国采用对农产品生产与贸易无扭曲作用或扭曲非常小的措施支持农业发展。由此可见，农业保护政策向农业支持政策的历史性转轨，不仅是经济发展一体化与现代市场经济的内在要求，同时也是WTO农业规则有效运行的必然反映。也正是基于此，美国、日本、欧盟等发达国家率先适应这一变化趋势，不断削减农业保护措施，逐步强化农业支持政策的作用力度，以求得国际农业竞争中的相对优势地位.