架子固定结构:如何完善立法监督

如何完善我国的行政立法监督制度
祝柏多 李丕(中南财经政法大学 湖北武汉 430060)
摘要：行政立法的产生与发展是社会高速发展以及社会利益逐渐多元化的 产物。在我国，行政立法制度解决了法律制定时机尚不成熟的问题，为行政机关实施行政管 理带来了便利，但行政立法带来的问题也不容忽视，由于行政立法与公民、法人和其他组织 的合法权益关系紧密，所以必须对其进行监督和控制，本文主要就我国行政立法存在的问题 以及对如何完善我国行政立法监督制度进行了一点探讨。
关键词：行政权力；行政立法；行政立法监督
在中国新旧体制转型变轨的社会大变革时期，为了更好的适应福利社会的要求和国民的
生活需要，行政权力日显膨胀和扩张之势，而行政立法是行政权力的一个最为重要的源头。
随着社会的发展，人类文明的进步，人们的权利意识也日渐提高，在公平、正义、平等成为
人们护卫自己权利的口号的同时，行政权力却也因为它的易被滥用和不当行使而给公民合法
权益造成了侵害，为了保护公民的合法权益，控制行政权力之重要来源，即对行政立法进行
监督和控制显得尤为重要，这也是控制行政权的关键。
一、行政立法与行政立法监督
行政立法指国家行政机关依宪法、法律规定及全国人大(不同于西方国家立法机关)的
授权，制定行政法规、规章的行为。具体讲行政立法就是指国务院制定行政法规和国务院部
委、各省、自治区、直辖市以及经国务院批准的较大的市，经全国人民代表大会常委会授权
的经济特区市人民政府制定规章的行为。?①从实质上看，行政立法既是国家行政机关的 一种行政活动，又是一种国家的立法活动。
随着社会的不断发展和进步，行政立法油然而生，它虽然是社会不断进步的结果，但同
时又对社会的发展和立法制度的完善起到了积极作用。随着政府职能的强化和社会关系的日
趋复杂，行政立法主体出现多层次性，内容也呈现出复杂性，因而，在现实生活中难免出现
行政机关所立之法之间相互矛盾的现象，甚至出现越权立法、违宪立法的现象，这直接给公
民和有关组织的合法权益造成了严重损害，为了防止行政机关滥用立法权，保护公民、法人
和其他组织的合法权益，必须对行政立法进行监督。
行政立法监督是我国立法监督制度中的一部分，因此同样，对行政立法的监督既包括对
行政立法活动——过程的监督，也包括对行政立法结果——文件的监督。?②就行政立法 监督的

作用而言，不仅仅是在于为了防止行政机关滥用立法权，更重要的是为了保护公民的 合法权益，

也不仅仅是为防止违反宪法、法律或者其他上位法、维护法制统一，更重要的是 ，行政立法的和

谐统一是依法行政的客观要求，同时也是实现法治的关键所在。
二、目前我国行政立法存在的问题
行政立法权是行政机关的一项重要权力，它的存在为行政机关解决一些实践中突出的问
题提供了条件，但这种权力的行使与公民切身利益息息相关，为保护公民合法权益，实现依
法行政的目标，对行政立法进行规范和监督十分必要。
就目前来看，我国行政立法存在的问题主要有以下几个方面：
(一)立法冲突广泛存在
立法冲突，指立法者立法权限的相互冲突，以及不同立法文件在同一事项上规定内容不同， 由此

导致在效力上相互抵触。?③导致立法冲突出现的主要原因在于授权立法的授权事
项与范围不明确。在我国，立法法仅对国务院的授权立法事项作了少数几种情况的列举性排
除，即“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法
制度等事项”不得授权国务院先制定行政法规，显然这种规定不够详细，而且缺乏对授权程
序的规定。另外，在职权立法上，我国宪法第89条对国务院的立法权限规定的比较模糊，没
有明确哪些事项是不属行政立法事项范围内的，而且立法法也没有明确国务院的职权范围到
底有多大。立法冲突给当事人带来的损失是巨大的，它也大大损害了法律的权威性。
(二)行政立法质量不高
在行政权力日益膨胀的今天，行政立法主体也呈现日益增多的趋势，法律对立法的实体
与程序都缺乏必要的约束。由于行政立法主要靠行政立法机关具体负责法制工作的人员的素
质，主观因素较大，无法保证行政立法的质量。而且行政机关在进行行政立法活动时，常把
立法当做谋求有效管理的手段，把提高行政效率作为立法的第一目的，造成行政立法在权利
义务上不平衡，忽视相对人的合法权益将受到侵害的可能性，这将直接导致其所制定出的法
规难以施行。 (三)行政立法程序透明度不高，缺乏民主性和公开性
从现行法律规定和立法实践来看，目前我国行政立法的程序是：部门提出法规(或规章
)草案，交政府法制局(办)审核和协调，最后提交政府办公会议审议通过。显然这种程序
缺乏民众的参与，行政立法从立项到起草基本都由行政机关掌握，尽管法律规定了要广泛听
取有关机关、组织和公民的意见，但公众表达其意志的渠道并不畅通，在这种情况下制定出
来的法律规范本身，其公正性和客观性就是值得怀疑的。
三、关于完善行政立法监督的几点建议
通过分析我国行政立法存在的问题根源，以及我国现行行政立法监督体制的缺点，笔者
提出以下几点完善我国立法监督制度的建议：
(一)加强行政立法的公开性，扩大公众的参与权
在我国，行政立法程序中的最大问题是缺乏民主性和公开性，因此很难保证制定出的法
律规范本身所应具有的客观公正性。正如有的学者指出：“我们不能把希望寄托在行政机关
在不与公民进行广泛讨论的情况下能自觉、先觉地表达公民真实的意愿。”?④
在行政立法过程中，程序的每一阶段、每一步骤都应当以社会外界看得见的方式进行，
公众尤其是程序参与者有权知悉并取得该项行政立法的有关资料和信息。但是在我国，某些
行政立法，特别是规章的制定过程仍然缺乏一定的公开性，内部立法的现象比较普遍，往往
一部规章的制定，是由行政机关内部的法制机构提出草案，又由机关内部审议通过，而根本
没有对制定程序进行公开就将该规章颁布实施。这样不经公开便制定颁布的法规很难得到公
众的认可，也将难以施行。加强行政立法的公开性，应该从一下几个方面入手：
首先，行政立法的草案应提前在公开刊物上公布，使公众有合理有效的途径了解法规、
规章的内容，以便提出意见。其次，将听取人民意见作为立法的必经程序。最后，公布对立
法意见的处理结果。
对行政立法程序的公开，是为了更好的使公众了解行政立法的内容，并且给予他们参与
行政立法，对行政立法的相关事项提出意见的机会。扩大公众对行政立法的参与权，不仅仅
要在参与范围上使更广泛的组织和个人参与到行政立法程序中来，而且在对参与者就行政立
法事项提出的意见和观点也要给予充分重视。如果对公众提出的意见和主张不予认真地、实
质性地考虑的话，那么公众的参与就毫无意义，这不但会是种时间和精力的浪费，而且更重
要的是会使公众感到自己权利受到了漠视，在这种情况下，行政立法的结果就更不会得到有
效实施。 (二)加强人大即权力机关对行政立法的监督
我国宪法和法律均赋予了人大对行政立法的监督权力，但在现行的立法监督体制中，人
大对行政立法的监督力度却不够，效果也不显著。究其原因，主要在于人大中不存在专门的
立法监督机构，这就导致了它对行政立法的监督只能是分散的，而且行政立法往往具有较强
的专业性和技术性，仅仅凭借人大的监督难免会出现遇到就专业立法事项产生的疑难而无法
解决的情况，这显然影响了监督的效果，同时也会降低行政机关办事效率。为了确保人大所
享有的对行政立法监督权的有效行使，有学者建议建立立法监督委员会制度，以此来加强人
大对行政立法的监督与控制。?⑤笔者比较赞同这种做法，立法监督委员会作为行使立法 监督权

的专门机构，具备一定的专业技术人员，能够集中进行监督活动，对监督事项有一定 的了解，符

合相关的专业性和技术性要求。因此，建立这种监督机制，能够良好发挥监督作 用，充分行使人

大对行政立法的监督权，形成立法权对行政权的制衡机制，彻底改善立法监 督虚置的局面。
(三)加强司法机关对行政立法的监督
由司法机关监控行政立法在英国、美国、法国、德国等国由来已久，即法院运用司法审
查权对行政机关依授权制定的法规进行审查，以便决定其是否合法有效。我国至今尚未建立
普遍、全面的司法审查制度，对行政机关的立法行为，法院无权进行审查。我国行政诉讼的
特有原则之一便是“审查具体行政行为的合法性”，即人民法院对行政机关的监督限于具体
行政行为，抽象行政行为被排除在行政诉讼之外。虽然，在司法实践中，人民法院在审查具
体行政行为的合法性时，行政诉讼法规定“依据法律、法规”、“参照规章”，参照即法院
有选择适用规章的权利，人民法院在认为该规章合法时便可以将其作为判案的依据，在认为
该规章不合法时则可以不必适用，但法院对规章的审查权是不完全审查权，也就是说法院仅
仅有权对规章进行审查，而对于不合法的规章却没有撤消权，这仍然不能够成为完全意义上
的司法审查权。
随着我国行政法制的发展，应把行政立法置于人民法院的全面监督之下，应逐步扩大司
法审查的范围，将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行
政行为的权力，可以防患于未然，在违法的抽象行政行为对更多的相对人造成侵害前及时撤
销或修改，从而更好地保障相对人的合法权益。同时将抽象行政行为纳入司法审查范围对于
行政立法监督制度意义也十分重大，而且这也是促进我国行政立法发展、健全民主法制建设
的迫切需要。