songtaste 现在怎么听:什么是无限政府?

谈“无限政府”问题
现代经济学理论告诉我们，在市场经济条件下，政府的作用和规模是有限的。弗里德曼说，政府的职责只有四项：即保护国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷和保护“不能对自己负责”的社会成员。政府的权力就锁定在这个范围之内，不能“越界”。市场活动不能听命于政府，而主要是由市场这只“看不见的手”自发地进行调节。只有当市场调节的成本比政府干预大的时候，才需要政府这只“看得见的手”去调节，也就是说，在市场经济中，政府只是个“配角”，“别人”不愿意干或干不了的事，才需要政府去干。当然，政府这个“配角”也不是可有可无的，在“市场失效”的领域，或是说公共需要领域，政府可做的事情和必须由政府来做的事情很多，只是它的活动范围必须局限在公共需要领域。市场经济需要的是一个规模和职能都保持在一定限度之内的“有限政府”。
但在中国历史上，从来就没有出现过什么有限政府，最常见到的是与其相对的“无限政府”。无限政府的最明显的一个外在特征是机构膨胀、官员冗多，机构和官员均呈直线上升的趋势，并且任何改革和整顿措施都无法真正扭转这种趋势，最终成为社会和人民的一项无法摆脱的极为沉重的负担，社会和人民不得不用有限的资源来养活一个越来越不受限制的、越来越庞大的政府。过大的政府必然妨碍经济的正常发展，而不良的经济又会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构。无限政府无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为它的机构实在太大；无限政府也无法作到 “高薪养廉”，因为它的官员实在太多。因此，无限政府的一个主要的并发症，就是全面的经费短缺，它的财政往往是一种典型的“吃饭财政”，它的财政税收秩序必然是紧张和混乱的。各级行政机构为谋求自存不得不在预算外谋求收入，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷；官员们则乘机谋求工资外的收入，于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成，中央财政便会陷入尴尬的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，必然也只能选择重税的政策。这时候，总是会有“改革家”、“经济学家”之类的人积极向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央政府手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在经济发展出现低迷状态时也极力主张强化中央税收的地位与力度。但人们看到，“强化”的结果往往是一种“饮鸩止渴”的效应。由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年有巨额增收却无法阻止预算赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路。而无数历史事实说明，竭泽而渔的路无论如何是走不通的。实际上，政府财政紧张的真正原因，并不是中央财政的集中能力太弱，而是政府的“摊子”和“盘子”太大，政府征税的速度总是赶不上它膨胀的速度，无论收多少税、集中多少财政收入都是不够用的。这时候的政府就像一只气球，不断膨胀，一直到它“爆炸”才算完成整个过程。
中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分，历史发展过程中总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他决不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？而这一切，都是由于政府无法自我控制、规模过大、赋税征收过重造成的。此时对人民贻害无穷的滥征却由于社会的机体被损坏而往往得财有限，根本不敷庞大的财政支出需要，政府为求最后的生机明知不可为却又不得不为的竭泽而渔之路，结果必然是山穷水尽，全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训，励精图治，从“小”做起，缩小政府规模，轻徭薄赋，与民休息，但受封建政治经济发展的规律所制约，一般从王朝的中期开始又走“回头路”——政府机构又不断扩大，官员又不断增加，贪污腐败又“一浪高过一浪”，重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状，想振作一番，于是锐意改革，挽狂澜于既倒，那么有可能带来一段“中兴”，像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运。一部中国历史，就是围绕着“小政府—大政府—财政、政治危机—衰落”这样一个“怪圈”演进的，形成一种“治”与“乱”的恶性循环。 一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱无限政府的制度安排，就根本无法跳出这个“治”、“乱”怪圈，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策应受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种限政的宪政体制，否则，上述的一切都是无法避免的。
当代中国，尽管经过20年的改革开放，中央政府权力过于集中的“老大难”问题得到了一定程度的缓解，但仍明显地存在着政府规模过大、官员过多、财政紧运行状态（所谓经济运行出现某种轻度衰退时只能“增支”、不能“减收”，固执地强调税收的“刚性”原则，持续实行税收高速增长的政策，实际上就是政府规模过于庞大的一种必然的结果。），仍是一种典型的“吃饭财政”。近年来，向市场经济的“转轨”为我国实现由无限政府向有限政府的过渡提供了契机。如果我们能够把握住这一历史机遇，成功地找到限政的和公共财政的制度安排，那么，中国将永久性地摆脱“治”与“乱”的怪圈，否则，将最终难以逃脱以往历史所呈现的规律的惩罚。

有效政府对于可持续的发展是必不可少的。有效的政府不仅是技术上有效的政府，而且还应该是具有配置效率、制度效率和动态效率的政府。有效政府需要一个适当的制度平台，该平台提供了持久的、良好的激励。该制度平台的构件是多因素的，对目前的中国来说，最为需要的是有限政府、法治政府、分权政府和民主政府的制度构件。这些制度构件构成了现代政府的制度平台，它们分别与无限政府、人治政府、集权政府和专制政府相对，后者构成了传统政府的制度平台。

一、技术效率

有效政府，首先是指在技术上有效，即具有很高的技术效率。它应该尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并且汲取更多的财力。同时，还能够充分利用组织技术，用足人才，使人力、物力的投资产生最好的效果。从这个意义上来说，政府所使用的组织技术越先进，政府官员的素质越高，政府的财政能力越大，政府的能力也就越高。在这些方面，组织行政学、人事行政学、公共财政学，都是非常有用的学问。这些学问，都有助于提高政府的技术能力。各国政府在组织机构方面的变革、人事行政方面的发展、公共财政的变革，其终极目标就是提高政府的组织能力、人事能力和财政能力。此外，从政治意义上，政府能够具有广泛的社会支持，它就会拥有较高水平的合法性，并因此而获得较高水平的政治能力。政治学的知识，就有助于提高政府的政治能力。如果一个政府，拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策，并有效实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。

二、配置效率

其次，有效的政府应该具有很高的配置效率。它应该以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。

从供给方面来说，它就应该考虑与市场或社会各司其职，让市场负责私益物品和服务的生产和提供，让中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务，并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用，而政府，则专门负责公共服务。各种各样的物品和服务，由各种各样的组织通过复合的制度安排来供给，而消费者则具有相当的选择权。比如气象服务有公益性服务和非公益性的服务之分，这时政府可以承担公益性服务的生产，而营利性的组织则可以介入非公益性的服务，在条件允许的情况下，政府也可以利用非政府的力量，来生产公益性服务。

从消费方面来说，政府和许多非政府的公共组织一样，成为公民消费公共服务的集体消费决策单位。比如，政府代表公民决策需要用多少资源购买多少气象服务，它也可以代表本辖区的公民决策，决定警察服务的规模有多大，在多大程度上由政府的警察部门来提供服务，什么服务可以从保安公司那里购买。教育作为一个产业，在供给上是复合的，由各级政府支持生产各种各样的服务，也允许民间力量办学。从消费方面来说，政府可以允许公民个人（家长和孩子）进行一定的选择，同时也可以由政府决定把多少财政资源用于公立学校，把多少财政资源用于支持民间办学。

政府具有技术能力或者具有很高的技术效率，并不一定能够增进社会的福利。比如，不注重配置效率但具有技术效率的政府，往往只考虑到管理的方便，却很少考虑到服务对象的需要，尤其是很少考虑到服务对象的时间价值。比如办理护照的部门，其上下班时间与一般上下班时间完全等同，星期六和星期天却不上班。这使得许多公民不得不在单位请假去办理护照，大大提高了公民办理护照的机会成本，耽误了很多事情。从某种意义上来说，这也是一种隐性税，并且是对整个社会福利只有损失没有任何增加的税种。又比如说，某个社区特别需要能够在夜间巡逻的警察，但是政府只是多配备了日间巡逻的警力，这就导致日间警力供给过多，而晚间却供给不足。这时，即使技术效率再高，由于缺乏配置效率，该政府也很难说是有效的。要提高政府的效率，就需要考虑到公民的需求，考虑到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不仅仅是一个具有技术能力和技术效率的政府，它同时也应该是这样的政府，它能够与其他非政府组织和公民一起构成一个复合的组织结构，与公民一起协作生产，不仅计算政府方面的直接成本，还需要兼顾公民方面获得的收益以及因此而付出的成本，通过政府与公民协作生产公共服务的制度安排，共同努力，政府就可以充分满足社会的需求。

三、制度效率

第三，有效的政府，还应该有适当的制度激励基础，即具有制度效率。

没有适当的制度基础，促使政府官员来采取先进的组织技术，鼓励高级人才从政，即使有了先进的组织技术和大量的高级人才，也会导致组织技术无法得到使用，高级人才大量闲置的恶果，其需要的仅仅是一个借口，如先进的技术不适合具体情况，高级人才缺点太多等。如果有了适当的制度基础，即使当前尚未有先进的组织技术，高级人才也非常稀缺，适当的制度基础也会鼓励人们引进或者开发先进的组织技术，鼓励高级人才迅速出现，或者从其他部门转移到政府部门。如果有了先进技术和人才，适当的制度基础则会充分用足先进的组织技术，并使高级人才大有可为。就财政资源来说，政府的财政资源是稀缺的，如果制度不当，就会鼓励人们把稀缺的财政资源浪费在不相关的项目上，甚至因贪污腐化而化公为私。如果制度适当，稀缺的财政资源就会得到节约使用，从而在资金上实现技术效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以广泛地获取社会的支持，取得社会高水平的信任；在良好的制度平台的基础上，政府就会有动力节约使用其合法性能力，谨慎使用社会对政府的信任，并有积极性通过政府的活动，进一步提高政府的合法性水平，从而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。

就配置效率来说，如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现各个方面的均衡配置，也就是实现微观经济学中所说的资源配置效率。如果制度不适当，有些方面的社会需要就会过分投资，而有些方面的社会需要则投资不足，甚至很可能把重要的公共资源浪费在社会完全不需要的方面去，给寻租集团以可乘之机，化公为私。

四、效率组合

有效政府，应该既是技术上有效的政府，也是配置上有效的政府，更应该是具有制度效率的政府。极其有效的政府，是三者皆备的政府。而极端无效的政府，则是三者皆无的政府。

比如，就公共卫生来说，清扫技术是非常重要的，有了更好的清扫技术，就可以使得马路、街道更加清洁，因此有效的环境卫生机构应该具有高级技术的。同时，由于资源是稀缺的，各种各样的资源稀缺程度不同；技术也是需要成本的，并且各种各样的技术成本构成不同。这时，为了节约使用资源，并且节约使用技术，就需要把稀缺的资源用在最需要的地方上去，根据消费者的需求，根据可能的资源和技术，来提供消费者满意的服务。在这个意义上，如果资金富余而劳动力短缺，则可以采用资金密集性即劳力节约型的技术，如果劳动力富余而资金短缺，则可以多采用劳动力密集型的技术。如果环境卫生机构制度上是有效的，那么它就会有积极性充分地利用既有的清扫技术，它也会为用户着想，尽可能节约成本，实现配置效率，同时它还会具有动态效率，即在动态趋向上，它倾向于有积极性开发或者采用他人开发的先进的清扫技术，也有积极性进一步改善配置效率，实现资源配置的帕累托最优状态。

五、动态效率

当然，绝对三者皆备的政府是不存在的，因为有效政府在动态意义上是一个不断适应变化的过程，在一个动态的世界里，消费者的需求变化，技术在发生变化，人心也在发生变化，在这些变化的环境中，技术效率、配置效率和制度效率，实际上都是一种相对的概念。因此，如果考虑到变化的因素，有效的政府，还是具有动态效率的政府，它能够适应不断变化的世界，相应于不断变化的技术、需求以及人心状况，分别实现技术效率、配置效率以及制度效率。技术变化、需求变化、人心状况的变化，都可能改变各种效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心来说，在所有的人都是诚实守信、无私奉献的人的时候，我们就可以不需要有许多复杂的惩罚措施；但在所有的人都是尔虞我诈、坑蒙拐骗、极端自私自利的时候，我们就必须要有一套非常复杂的鉴别和惩罚措施。而由一般人组成的时候，只要有简单的激励措施以及预防性的惩罚措施就足够了。我们相信人性是差不多的，但是不同时期、不同地点、不同人群的人心应该是有所差别的，只要人心存在差别，就需要不同的制度加以适应。就技术来说，如果技术发生了变化，成本格局也就发生了变化，比如随着电脑技术的迅速发展，电脑成本每年以30％的速度下降，在短短的时间里，就极其迅速地降低了中文输入和排版的费用。这时，电子技术就成为首选技术，机械技术就成为过期产品。具有动态效率的政府，就应该适应这一技术的变化，实现政府管理的电子化。就个人的需求来说，在过去，我们对噪音和污染有较高的耐心，并且认为这是发展的标志，“浓烟滚滚、机器轰鸣”，并不是坏事，而是好事；但是，现在人的需求已经发生了变化，认为浓烟滚滚是大气污染，机器轰鸣是噪音污染，这时环境卫生就不仅仅包括清扫垃圾，而且还包括“清扫”空气和“清理”噪音。有效政府的动态效率就意味着要适应变化，适当调整，实现各方面的效率。

六、制度优先

应该说，有效政府四个方面的价值，都是非常重要的，因此研究技术、研究消费者的需求和各方面的成本比较、研究人心的状况，并研究世界各个方面的变化进程，都是非常重要的课题。在过去，我们一般只是强调政府的技术效率，对于配置效率、动态效率，尤其是制度效率，都没有较好的认识。