sbnr 388:两宋时的官僚制度

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公元960年，行军中的后周点检赵匡胤被部下黄袍加身，拥立为天子。赵匡胤随即率军返回首都开封，后周的小皇帝被迫退位。赵匡胤的宋王朝开始了。
赵匡胤经过南征北战，于公元979年灭掉了最后一个小朝廷北汉，至此，宋完成了对黄河中下游的中原以及长江流域的统一。
马背上的皇帝明白大将手里只要有兵权，一旦像自己一样黄袍加身，当皇帝的欲望是谁也挡不住的。为了预防这样的事情再发生，赵匡胤首先“杯酒释兵权”，把兵权从各个曾经和他一起打江山的兄弟们手中夺回自己手里。并设置军队的中央指挥权机关枢密院，由皇帝直接管理，其长官枢密使或知枢密院事，在名义上地位很高，与宰相一起号称“对持文武二柄，号为二府”，但大多数由文官担任——“有发兵之权，而无发兵之重”，平时根本控制不了军队。真正统兵的是禁军的首领。当国家逢上作战，才临时从禁军中选派将帅。他们的职务是“都督诸路军马”、“宣抚使”、“制置使”、“经略使”等，有时还设置一些临时的称号。但绝对不授予将领掌握军权的“将军”与“元帅”的称号。就连岳飞、李纲、宗泽、张浚、韩世忠这些指挥过千军万马的名将，也没有的过正式的将军称号。
接着进行了官制的改革。在中央削减了宰相的权利。把宰相的权力一分为三：让负责最高军事事务的机构枢密院，与政事堂对掌大权，凡军机大事枢密使直接对皇帝负责，宰相无权过问，分割了宰相的军权；设三司使通管盐铁、度支、户部，分割了宰相的财政权。有设审官院、三班院、审刑院进一步分割宰相的权力。像唐朝那样宰相成为小“副皇帝”的情形在不会出现。
中国人一旦作了皇帝就想让自己的后代世世代代都做下去。把中央的权力把到自己手里，还是不会安心的，用赵匡胤自己的话说是：“终夕未尝敢安枕而卧”。接受唐朝潘镇割据的教训，为削弱地方权力，宋朝把全国划分为若干路，作为朝廷派出机构的辖区。路中的管理各个州（郡、府、军、监）的“知州”或“权知军州事”，由朝廷直接派遣文臣带京朝官衔担任。另设通判与其共掌州政。为的是相互牵制，不至于形成割据一方的势力。而且“知州”或“权知军州事”三年一任，不能连任，不能兼任州郡以上的职务。
与禁军相比，地方的军队本来就比较散缓，但皇帝还是不放心，经常调动个地方军官，让“兵不识将，将不专兵”。正如柏杨所言：“不让大臣有权，万不得已时，也不让大臣有权过久。”（《中国人史纲》）这就更限制了地方势力发展的可能，进一步加强了中央集权。更不可思议的是小到县级政府首脑“知县”，都由朝廷派京官担任。而且另设“县令”与之共掌权力。
实施了这样一系列改革官制与体制的方式，使全国的权利都直接把握在了金字塔顶端的皇帝手里。其它体制内的官员即使想有谋反之心，但行动的可能性被降低到了最小。所以宋朝的灭亡只能是外来民族的侵略。
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皇帝为了稳定统治采用了这种分割权力，增设官僚机构层次，官官相互牵制的的方式。这样增加了官员数量，同时科举取士的方式也使更多的人进入官僚阶层，仅宋太宗在为22年，进士科取就达近万名，而整个唐代290年间进士总数才不过六千。更简单的是一部分高官子弟和亲属可以不经过科举，直接凭借先辈的资格直接做官，也就是所谓的“恩荫”或“门荫”。综观两宋，每年平均恩荫补官者不下五百人。南宋尤甚，嘉靖年间，全国官员中科举出身的占28％，而恩荫补官的占到了57％。这样就导致了，官员数量大增，官制冗杂，从而使官员效率低下。
由于国家疆域辽阔，再强大的集权也只能建立在一定程度的地方的分权的基础上。“庆历新政”的失败，在很大程度上就是因为中央的政策在基层并没有得到有力的贯彻。德斯鸠认为封建社会的中国，“设置一个宰相，就是一条基本法律”（《论法的精神》），没有了宰相朝廷官员大多没有实权，皇帝一个人又管不了所有的事务，同时中央为稳定而设立的多设的机构和多设个官员相互牵制的方式，在很多时候变成两个官员相互推委责任和各个机构之间的相互扯皮。所以许多政策的推广并不很顺利。
官职泛滥，造成了大批的闲散官员。在宋朝的任官制度中实行了官职分离的任职办法，既“名与实分”、“官与职分”，官制分官、职、差遣的区别。“官”只是表明级别和领取俸禄的依据，“职”是给文臣所加的学士、直阁一类的荣誉称号。而真正管理事务是“差遣”。另外，宋代为了安置勋戚重臣，设置了“宫观”，也是只拿俸禄不干事的职位。比如宰相之上还设有“平章军国重事”和“同平章军国重事”，作为对文彦博、吕公著等一些有资望的老臣的荣誉性加衔。
这些做法一定程度上维护了整个官僚阶层的利益，也保持的社会一定程度的稳定，但也潜伏着许多祸患。通过科举取士和恩荫补官，两宋的官吏冗员惊人，朝廷多次“省官”（裁减官员）都未能见效。而且仁宗之后，俸禄之厚也是史所罕见，目的是想要“高薪养廉”。但这是一个致命的错误，贪官的欲望之豁是永远添不满的，“高薪养廉”只会是肉包子打狗，有去无回。真正的体制问题，如果建立严格的体制，从根本上才能杜绝贪污。
同时大量不学无术的纨绔子弟通过恩荫补官进入官场，加速了官僚的腐败。官员高俸禄必然使朝廷负担日益沉重，至英宗时，已经出现了财政赤字，仅平治二年（1065）年财政赤字就多达1570万贯。这就加大对农民的税赋征收，吴思说：“在古人的观念中，官吏和食肉动物一样，是另一种动物。”（《血酬定律》）许多官员贪赃枉法在朝廷的税赋之上再加上自己的搜刮，这样更加重了农民的负担。政府纵容土地兼并，在法律上也明显维护地主阶级和官僚阶层的利益，所以许多地方农民不堪重负，揭杆而起。出现了王小波、李顺起义，方腊起义，宋江起义等反抗统治阶级的农民运动。
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在五代时期，一个人要有出息，只有去当兵，或出家当和尚。但宋代改变了这种不良状况。所以钱穆说：“中国人之尚武轻文的风气，正是北宋初年用尽全力扭转的。” （《国史新论》）而且武将出身的皇帝害怕的就是大将手里有兵权，再发生叛乱，所以“兴文教，抑武事”，科举制度的黄金时代来临了。取士不问家世，三岁一贡，发解、省、殿三级考试，通过锁院、糊名、誊录，分科取士一进士为主。禁止考生对考官自称门生，或称考官恩师，这在一定程度上杜绝自唐以来一直存在于科举考试中的舞弊现象，充分体现了公平合理的精神。科举制度的完善使更多的平民阶层的读书人可以一步跨入官僚阶层。武官从此退出了领导阶层。
皇帝以文臣选任要职，提高了科举出身官员的地位。从宋太宗时起，文官占据了从枢密使到军队中高级将领的大部分职位，尤其是枢密使一职由武臣担任只是个别情形。两宋共有枢密使、枢密副使724人，其中文臣659人，约占91％。大多数军队的将领也是由文官担任。科举取士的完善使民间读书之风盛行，书院的普及，使许多学者成为官员，也设定了天下人大多要走读书做官这条传统知识分子铁定的生活道路。
皇帝对文官的信任远远大于武官。南宋岳飞带兵北上，在堰城大败金兀术所代1.5万精锐之师，获得“堰城大捷”，全军士气高涨，岳飞上书要求宋军全线出击，扩大战线，收复失地。但皇帝和朝廷的一伙文官却害怕岳飞功高难制，下令各路宋军撤退。韩世忠岳飞皆退兵，皇帝更是下12道金牌催促岳飞班师。回朝后，宋高宗以赏功为名晋升张俊、韩世忠为枢密使，岳飞为枢密副，其实就解除了他们对军队的指挥权。黄仁宇认为：“我们的政事，注重体制的安定，而不计较对一人一事的绝对公允。牺牲少数人，正是维持大局的办法。”（《万历十五年》）皇帝为了自己皇权一时的稳定，是不惜以“莫须有”的罪名杀死一个曾经
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皇帝兵权再握，而且制定了十分牢固的官僚制度，所以不是很担心思想文化对统治的威胁，所以文化氛围比较宽松。在政府的支持下，两宋书院达460余所。介于家庭与政府之间的“中间层次”书院的普及和士大夫意识的重建，使社会更开化，许多学者都在民间公开讲学。儒学有了长足的发展，出现了朱熹、二程这样的大儒。这些都使社会更多元化 ，言论也相对的自由。
在朝廷，宋代一概从前谏官直接对皇帝负责，不从属与宰相，也不由宰相推荐。这些谏官就更有了说话的权力。朝廷设御史台和谏院，合称“台谏”。台谏是皇帝的耳目，得以“风闻言事”，这些由皇帝自己任免的官员们监督着朝政的运转。
谏官以及各类官员的敢说话是很大胆的。许多人经常会对皇帝提出质疑。不过宋朝的皇帝不会轻易以为官员的几句话而砍了他们的头的，皇帝知道他们只是一些文官，他们只是说说罢了，他们也不能怎样。文官们心理也明白这一点。他们的话顶多也就是让他们贬个官——调出首都开封，而他们得到的经常会是“正直忠良”或“不畏强权”之类的美名。所以许多人的言论就是沽名卖直，为求的一个好的声誉不惜其它的。 在范仲淹“庆历新政”初期一个叫郑侠的小官都冒着生命危险，绘了一副《流民图》以密件进呈皇帝，说明范的改革不利。
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封建社会，“朕即天下”。皇帝老儿认为自己给官员们安排了官职官员就必须尽职尽责的为自己办事。所以设置了严格的考课制度，虽然宋代延续了唐代的考课制度，但规则比唐代更严密。宋代官员任满一年为一考。考绩分为三等，一等当然是升官或减少磨勘察（使用）年限，二等原官位不动，三等或降职或增加勘察年限。
但正如黄仁宇所说中国的事情都是有“阴”和“阳”的区别。也就是吴思进一步总结的“潜规则”和“正规则”。宋朝虽然制定了这样严密的考课制度和纵横交错的考察途径，这只是 “正规则”，但是实际上并没有严谨的实行，“潜规则”是“下不举，上不究；上不查，下不报”，官员任期内只要无过错或者说过错不被上级知道即可以迁升，这样任职地方的官员们，相互勾结，有的作虚伪报告、有的合谋隐瞒，共同应对检查。因为宋朝的考课强调道德，所以许多执行考察事务的按察官员也经常因个人利益徇私枉法，搜集他人一些细小的过错，弄的地方纷纷扰扰，不的安宁；有的按察官因为个人的关系，或过誉、或捃拾，或者干脆邀贿乞觅。类似的考察不实处处存在。
在前期这样的制度还能较好的实行，但后期就不怎么顺利了。官员大多不求有功，但求无过，朝廷也是文官三年一迁，武职五年一升。统治者为了能稳定统治，是不惜以整个社会缓慢发展为代价的。所以看来制定完备的考课奖惩制度，其实成了一纸空文。

结语
宋代的经济文化与政治制度在中国历史上占有一个重要的地位，钱穆认为：“宋代以后的中国社会，开始走向现代型。”（《国史新论》）综上所述，宋代主以“文治”，其官僚政治与制度，与前代相比更理性、更开放；制度设计更趋精致，运作程序也更加严密。其官制与高度的中央集权对后世朝代十分大的影响。