q群成员提取器:我国社会保障中存在的问题及其解决方法?

新中国成立50年来，我国的社会保障制度的发展从无到有，保障范围由小到大，保障项目由少到多，保障水平由低到高不断发展。
我国社会保障目前存在的问题：覆盖面小，实施范围窄；社会化程度低，企业负担过重；管理体制分散，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理；等等。

总的来看，主要体现为以下几个方面：

1．制度不统一。

目前，我国社会保障制度是以社会保险费征缴和发放为基础、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救济为辅助而形成的一套制度。可以说，社会保险制度是我国目前社会保障制度的主体。1999年1月我国颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，但由于此《条例》在征费率等方面没作具体规定，在此前后，各省、自治区、直辖市也都制定或修订了本地区的社会保险费征缴条例或规定。由此往下，不少地市也制定了本地的社会保险费征缴规定，一些县或县级市也制定了本地的社会保险费征缴规定或办法。每一个地区的社会保险费征缴制度在具体规定上都有别于其他地区，例如，就基本养老保险的覆盖范围来看，有的地方规定为企业的职工，有的地方规定为自收自支事业单位及企业所有职工，有的地方规定为行政机关及企业和事业单位的所有职工，有的地方把范围进一步扩大到个体户、临时工、农民工及自由职业者。就征收费率看，有的地方高，有的地方低。一般来说，发达地区征收费率低，不发达地区征收费率高，新兴城市征收费率低，老工业城市征收费率高。征收费率低的地区，如珠海市，基本养老保险仅为15％，其中企业缴费部分为10个百分点；高的地区如沈阳市则达31．5％，其中企业缴费部分为23．5个百分点，后者是前者的两倍多。其他社会保险科目也同样存在这种趋势的差异。形成这种巨大差异的原因是由于发达地区工资水平高、新兴城市老龄人口比例小，以较低比例的保险费征收即可满足当地当前离退休人员的养老需要；相反，不发达地区以较高比例的保险费征收也不能满足当前离退休人员的养老需要。从制度上来解释，是由于当前我国还没有形成全国统一的社会保障制度，社会保障资金的统筹层次低，社会保险费的征缴和发放等各项具体措施规定还是由各地区根据本地区的经济状况、人口结构等因素来制定。从本质上看，这是发达地区保障发达地区，不发达地区保障不发达地区，富裕地区保障富裕地区，穷困地区保障穷困地区。

2．统筹层次低。

统筹层次决定动员社会保障资金的伸缩能力，从一个侧面也能反映社会保障制度的完善程度。目前我国社会保险费的统筹层次很低，虽然国家也要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分地区落实到地市级统筹，还存在不少的县级统筹。我国各地区的自然资源、天然环境各不相同，经济基础也不一样，管理水平和人才条件也存在着一定差异，这些都决定着一个地区的经济发展水平，进而也决定着一个地区的资金筹措能力。社会保障资金的统筹层次决定了动员社会保障资金的伸缩能力，统筹层次越高，动员社会保障资金的伸缩力越强；相反，统筹层次越低，动员社会保障资金的伸缩能力越弱。所以，一个国家的社会保障资金的统筹层次应尽可能地高，即实现国家级的统收统支，形成全国一盘棋。目前，我国过低的社会保障资金的统筹层次直接影响了社会保障的良好运行，表现为：条件好的地方，较低的收费率即可满足当地的社会保障支出，条件差的地方，较高的收费率也无法满足当地的社会保障支出。

3．覆盖范围小。

健全的社会保障制度应覆盖全体公民，这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金，而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度。目前，作为我国保障非主体的社会救济应该说具备这种特性。但作为我国社会保障主体的社会保险则不具备这种非排他性，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关工作人员，事业单位职工，民办非企业单位职工，社会团体专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，事业单位职工。可见，目前社会保险还没有一个统一的参加范围，社会保险的三项内容有三个范围，最大的范围(基本医疗保险)也仅局限于国有企业、城镇各类企业、事业职工，社会团体专职人员和国家机关工作人员。其他城镇非单位从业人员和广大农村从业人员及失业人员和非从业人员都不在制度规定的范会保险的制度覆盖面(制度规定应该参加社会保险的人员占全部从业人员的比例)为30％左右，但由于在实际操作过程中人们对社会保险的认知程度、参与意识和自我保护能力还远远不够，再加上社会保险制度本身的执行成本高，基本养老社会保险的实际覆盖面(实际参加社会保险的人员占全部从业人员的比例)仅为15％左右。如果从全部人口的角度来考察，当前我国社会保险的覆盖面会更低。从制度执行状况看，国有企业执行得相对较好，其他所有制企业尤其是私营或“三资”企业则执行得很差，社会保险制度执行面(实际参加社会保险人员占应该参加社会保险的人员的比例)很低。匡算基本养老社会保险制度执行面为52％左右。

4．执行成本高。

制度的执行成本高表面的含义是执行制度的操作费用大，它可体现为两种情况：第一，制度在现有环境下很难完全执行，表现为执行度不高；第二，要达到一个较高的执行度，就要付出更大的人力、财力和物力(都可体现为成本费用)。我国目前的社会保障制度执行成本高，主要是指社会保障资金中的社会保险费征缴成本高。我国社会保障中的居民生活救济和部分城市居民最低生活保障的资金来源于政府财政收入，其资金的征收以强制力很强的“税”的形式由税务系统完成，应该说不存在成本高的问题。然而，用于基本养老、基本医疗、失业补助等社会保险项目的社会保障资金仍以“费”的形式征收，其强制力就不够，再加上群众基础薄，就很难取得被征收单位和个人的有力配合和支持。其结果，社会保险的执行面就上不去，提不高。此外，社会保险费的征缴管理和监督检查工作是由劳动和社会保障行政部门负责。由于社会保险费的征收对象点多面广，还要进行多项内容的登记及监督检查，其工作量是很大的。受机构、人力、财力的约束，劳动和社会保障部门要保证社会保险的执行面的扩大，往往感到力不从心。若增加劳动和社会保障机构的人力和经费，必然带来政府运行成本的扩大。社会保险费由税务机关征收，税务机关的同志感到不是自己的分内之事。在现有的制度规定下要使社会保险制度完全执行，就要付出高昂的制度执行成本。

5．社会保险基础薄，妨碍因素多。

社会保险和商业保险虽说有区别，但在具体的保险活动过程中，在生活用语甚至书面用语中，人们说具体保险的时候往往不带“社会”或“商业”的限定词，如“养老保险”、“医疗保险”、“生育保险”等。在一次调研中，有一位具备大专学历的职工问我：“如果保险公司破产，上交的社会保险费就算白交了吧?”这说明有一些同志对社会保险的认识还停留在商业保险的位置上。这是由于商业保险相对于政府组织实施的社会保险起步早，渗透面广，其活动早就深人到城市的大街小巷、办公楼、宿舍区、住户家里以及广大的农村地区，人们把这类保险活动称作“拉保险”。由于一些人们听说或自己有过“上险容易索赔难”的经历，城乡有不少居民对这种“拉保险”活动有置之不理的思想。所以，至今在更多人们的头脑中，不管什么保险都是保险，保险可以投保，也可以不投保。这也正是许许多多私营个体老板及职工不参加社会保险的重要思想原因之一。有的基层职员还自愿放弃企业本可以为他们上的社会保险，其原因主要有四个方面：一是认为上社会保险是可以选择的，是可上可不上的；二是不想让老板从自己的工资中扣除要上保险的那部分钱；三是对保险有信任危机；四是预期自己会经常换工作单位，社会保险关系带不走。

另外，从当前的制度和操作上来看，在企事业单位工作的员工是否参加社会保险还不是员工个人的自主行为，而是由企事业单位领导决定的，与企事业单位领导的行为方式和单位经营状况有着密切的关系。许多弱势职工(往往是单位的临时工或短期合同工)，即使认识到自己应当有一份社会保险，但是工作单位没给他们上社会保险，他们也不敢对单位有关领导说什么，也不知道或有顾虑而不敢向有关职能部门举报。此外，也有相当多的单位利用政策或制度的空当，虽然工作上需要某一员工，并长期使用，就是不与此员工签订劳动合同，也不用为此职工上社会保险。也有不少国有企业的领导想按时为其正式职工上社会保险，但由于企业困难得连职工工资都发不了，自然也无能力为职工交社会保险费了。

社会保障制度的改进建议

世界银行建议的社会保障是一个多极体系，它包括：强制性的、公共管理税收维持的再分配极，强制性的、完全基金型私人管理的储蓄极，自愿参与的追加保护极。“十五”计划提出我国要构建独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。针对我国社会保障存在的问题，参考世界银行建议，结合我国国情，建议我国社会保障制度的改进应以养老保障为突破口。

1．统一制度。

我国的社会保障制度从保障对象、保障内容到征费(税)比例等方面的政策全国要尽快统一起来。如果一时有难度，至少应把全国的养老保障制度尽快统一起来。从政策制定到资金统筹再也不能由各省、自治区、直辖市自己操作，更不能再下放到地市或县市操作。．地区性的社会保障，其社会化程度是不够的，不是现代真正意义上的社会保障，不能充分起到分散风险和财富再分配的作用，也很难顺利地操作下去。这不仅由于地区级社会保障的财富再分配能力弱，而且由于征费率的巨大差异会影响企业等经济组织在全国的公平竞争，进而影响现代企业制度的建立和企业改革的向前推进，长期下去还会造成“马太效应”。

2．以税收确保基础保障，全国统收统支。

社会保障资金在全国的统收统支是制度统一的前提和基础，没有基础养老等保障的统收统支，制度统一就难以实现。因为各地区的经济水平、财力状况、人口结构等方面存在着差异，若各地基础保障实行自收自支，必然要求各地制定相应的政策，才能保证当地保障的需要。要实现基础养老等保障的统收统支，应该建立一个强制性的、主要靠税收维持的再分配系统。首先，必须建立并不断完善全国社会保障公共账户。社会保障公共账户是国家设立的属于全体国民并用于或可能用于全体国民的社会保障资金账户。其次，公共账户的资金来源要主要以税收做保证。目前我国的社会保险公共账户一个统筹地区有一个，且其资金仅用于或可能用于当地社会保险政策所覆盖的那部分公民，即便如此，多数地区社会保险公共账户的资金还不够用，挤占了个人账户上的资金，使个人账户空账运行。以税源保证公共账户资金的政策选择有两种：一种是开征社会保障税，为中央税，向一切从事经营活动的企业或组织征收，税率由中央统一确定，税基可以是企业或组织一定时期内发放的工资总额，也可以是其营业收入或增加值。另一种方式是把现有的某税种如增值税或营业税的征缴率提高一定幅度，把提高部分的税金专用作社会保障资金，存人国家社会保障公共账户。两种方式的实质是一样的，差别在于后一种方式不增加总的税种。据测算，若国家保证全国65岁及以上的老人都享有20％替代率的基础养老金，一年需要1732亿元的税收作保证，相当于2000年国家财政收入的12．9％，若以增值额为税基，设定6．5％的养老社会保障税率即可满足。若国家保证市镇65岁及以上的老人都享有20％替代率的基础养老金，乡村65岁及以上的老人都享有10％替代率的基础养老金，一年需要1129亿元的税收作保证，相当于2000年国家财政收入的8．4%，若以增值额为税基，设定4．2％的养老社会保障税率即可满足。

3．扩大覆盖面。

社会保障制度要做到以国家税收形式征缴的社会保障资金能惠及到全体公民，让全体公民现在或将来都能“享受”到国家提供的社会保障。我国社会保障制度的改进可把基本养老保障的改进作为突破口，采取“全面覆盖，城乡有别，低位替代，平稳过渡”的办法。也就是说每个公民当他足够老的时候都可以拿到国家发放的一份“基础养老金”。在起步阶段的具体操作上，农村允许领取“基础养老金”的年龄可以比城市高5岁到10岁，“基础养老金”水平(替代率)可以比城市低5个到10个百分点。在过渡阶段，国家发放的基础养老金水平(替代率)平均保持在20％的低位上，以后逐步过渡到30％的目标水平，再加上个人账户可能达到30％的社会平均目标水平，合计实现60％的替代率的社会平均养老水平。为了实现社会平稳，对由于政策原因而未建立个人账户并在特殊岗位(如公务员)工作过一定年限的人可以适当调高国家发放的基础养老金水平。假设每人平均一生工作40年，对公务员采取的是低工资政策，国家统筹对非公务员基础养老金的目标水平为30％的替代率，国家统筹对公务员的基础养老金水平适当调高为40％的替代率，那么，平均每年公务员工龄可调高的基础养老金水平(替代率)为0．25个百分点。

4．切断单位与个人的社会保障联系，约束和激励公民建立个人社会保障账户。

任何单位除了依法上缴国家统一确定的社会保障税外，不再发生其他社会保障支出，任何单位上缴的社会保障税属于全体公民，不与职工个人发生社会保障上的直接联系，国家利用国家统筹的社会保障资金向公民个人提供基础养老等保障，这也意味着每个公民都自然参与到了国家统筹的社会保障中，当前社会保险中的扩面(扩大社会保险参加面)难题将迎刃而解。现行社会保险制度执行过程中的“国家与单位、单位与个人、国家与个人”的复杂交织关系变为“单位与国家、国家与个人”的简单关系。单位与个人之间产生社会保障纠纷的土壤从制度上被彻底清除掉了，每一个公民不受其自身状况、工作单位经济效益及领导人的行为方式的影响，至少可以享受到国家统筹的那部分社会保障。同时，国家要求每一个公民都要建立与自己身份证号码相一致的个人社会保障账户，凭个人账户享受国家统筹的基础养老等保障待遇。包括政府机关和事业单位人员在内的任何从业人员都要依法向其个人账户存人其工资的一定比例，个人账户上的资金完全由职工个人的缴纳构成，不再与统筹基金发生联系。个人账户的本金和投资收益归个人所有，不交利息税，退休年龄到达前除非有特殊情况(如发现有不治之症)，不得提前享用个人养老账户上的资金。但死亡后，个人养老账户上的资金余额可以继承。为确保社会稳定，对国有部门(机关、国有企业和事业单位)的员工可以采取老人老办法，即已退休人员享受原有的养老政策；中人中办法，即目前在职人员国家通过变现国有资产等方式筹资并根据个人以前已有工龄多少为其个人社会保障账户补充基金，以后由个人承担；新人新办法，即以后新加入的员工其个人社会保障账户完全由个人充实资金。

作者：国家统计局企业调查总队 杨玉民 来源：《经济研究参考》2002年第34期