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7月18日 19:41 我国退休制度改革的政策思路

内容摘要：我国现行退休制已严重滞后于社会保障改革的进程。由多种因素诱致的职工提前退休问题日趋严峻。本文分析了制约我国退休政策调整的主要原因：经济转型与经济环境、劳动力市场供求矛盾尖锐及社会心理因素等，均对退休制度调整具有重要的潜在制约作用。作者提出应坚决抑制提前退休，渐进推行弹性退休政策，实施标本兼治的退休制度综合改革策略，强调发展模式和就业模式的调整是我国退休制度改革的关键制约因素。

我国现行退休制度，就其基本制度框架而言，仍继续延续20世纪50年代以来的制度设计，即除特殊工种外，退休年龄一般被确定为男性60岁，女性 55岁。几十年来，我国社会、经济格局发生了巨大的变化，现行的退休政策，不但自身面临诸多弊端，而且由于近年来经济体制转轨中出现的新情况、新问题，更加重了退休制度调整的难度，使其成为决策部门开始关注的重要问题。因此，退休政策的调整必须作为应对我国日趋严峻的人口老龄化问题的重要政策思路和社会保障体系构建的重要组成部分。对退休政策改革调整时间表的延误，不但会使未来的改革陷于被动，而且可能对我国经济社会与人口就业问题的协调发展，带来十分不利的后果。因而，对我国退休政策面临的问题与挑战，对制约退休政策调整的深层次原因，应当予以系统探索。

一、我国退休政策面临的主要问题及其成因分析

(一)我国退休政策面临的主要问题

1.我国退休制度的基本格局已滞后于经济、社会发展的客观需要

我国现行退休政策规定的法定退休年龄为男性职工60周岁，女性职工55周岁，对特殊工种职工又放宽5年期限。制定这一退休政策的基本依据，主要是在于我国建国初期社会经济发展状况和我国人口平均寿命的客观背景。50多年来，我国社会经济格局、经济结构和人均GDP均发生了巨大变化。人口平均寿命已从20世纪50年代的50岁左右，上升到 1995年的68.28岁(男)和71岁(女)。较低的法定退休年龄和较高人口寿命之间的较大反差，直接加重了养老保险制度的运行负担，影响养老保险的稳定与协调发展。同时，现行退休政策未能与劳动力市场调节协调配套，导致部分人力资源的浪费。法定退休年龄较大幅度低于国际平均水平，是现行退休制度由来已久，但尚未进行调整的主要问题之一，严重制约着我国经济的协调发展，并对构建中的统帐结合养老保险运行机制具有严重的负面效应。

2.普遍化的提前退休日益加剧

在我国法定退休年龄本来偏低的背景下，由于各种因素的共同作用，普遍化的提前退休日益加剧，成为经济生活中引人关注的重要问题。提前退休作为我国特殊进程中的一种经济现象一直存在，特别是90年代中期以后，这一趋势不但未能抑制，反而加剧发展。据劳动保障部门对上海、山东等13个省市的调查显示，1995-1997年的三年间当年新增退休人员分别为43.5万人、54.8万人和66.1万人。其中提前退休人数分别为]0.2万人、18.4和23.1万人，占各年离退休人数总数的23％、33％和37.7％，年支付提前退休的养老保险金分别为3.3亿、6.6亿和8.9亿，占各年离退休总费用的16.5％、26.2％和27.7％。据不完全统计，1998年1—8月，全国新增退休人员 202.35万人，其中违反国家规定提前退休的有71.3万人，占35.2％。

上述数据表明，退休年龄偏低已不是个别企业和单位所为，而成为一种带趋势性的问题，即占退休主体的已不是60岁(男)和55岁(女)，而是50岁 (64％)-55岁(73％)左右，提前退休已对我国目前养老保险费用支出的大幅度增长和部分省市养老保险基金收支赤字产生了直接和间接的影响。显然，提前退休对养老保险运行的近期影响直观地表现为缴费人数的减少和领取养老金人数的增加。据估算，1998年 71.3万人的提前退休可能直接导致当年养老保险基金结余减少约50亿元。提前退休的时间越早，对养老保险基金收支平衡的影响力就越大，甚至构成对养老保险基金计划的巨大潜在威胁。

3.退休政策缺乏弹性，导致人力资源的浪费

我国目前仍然实行50年来一直推行的一刀切的退休政策，一方面导致了普遍化的提前退休现象；另一方面并未充分考虑到某些知识型、技术型行业的具有较高专业技术素质的人力资源特点，在一定程度上造成人力资源的浪费。尤其是知识经济时代，人们受教育培训的时间比以往都要长得多，学力越高，工作时间相对越短。60岁退休，使人力资源投入产出的比例失衡，进而导致人力资源的巨大浪费，对未来知识经济条件下的经济发展带来不利后果。

4.退休政策的调整改革方案滞后于社会保障改革进程

无论是着眼于退休政策的有效性，还是养老保险与退休政策的协调发展，我国退休政策的调整滞后于社会保障改革进程，并对未来社会保障计划的长期稳定发展带来非常严峻的制约。在近年社会保障改革设计中，包括退休政策调整同养老保险改革，往往只是着眼短期决策基础，更多关注通过提前退休解决经济转型中的失业和职工下岗问题，而忽视通过劳动力市场的结构性调整和发展模式的重大调整，来缓解日趋严重的失业风险。提前退休成为政策调整的一项重要工具，这不仅会直接加剧养老保险的资金供求矛盾，而且会对养老保险的长期协调发展带来十分有害的后果。更为重要的问题还在于，伴随着人口老龄化趋势的日益加剧，逐步提高法定退休年龄应当提早纳入议事日程，这必将对我国未来几十年的劳动力市场调整、社会保障制度的稳定运行，产生非常重要的决策效果。对退休政策问题研究与决策的滞后，将使我国社会保障改革陷入被动局面。

5.现行退休制度及其发展走势，构成养老保险稳定运行的潜在威胁

我国退休制度的现行格局以及日趋严峻化的提前退休问题已构成对我国养老保险长期稳定运行的潜在威胁。近年来由于种种原因引起的提前退休浪潮，不但对养老保险的收支供求现状构成威胁，而且对养老保险的长期稳定运行带来严重后果。据不完全统计，1997年全国养老保险基金收不低支的地区由5个增加到1998年的21个和1999年的25个，养老保险基金赤字达到187亿。1998年我国基本养老保险基金收入1459亿元，支出1512亿元，资金缺口53亿元。尽管导致养老保险基金当年收支赤字的原因有多种，但全国未能有效抑制的、以各种形式出现的提前退休，则无疑对较大幅度的增大养老保险资金需求，起了推波助澜的作用。而已提前退休的劳动者未来几十年的巨额资金需求，则必然对养老保险的长期稳定和可持续发展，带来异常严峻的挑战，若不有效地抑制，甚至有可能瓦解社会养老保险的制度基础。

(二)制约我国退休政策调整的主要原因

我国传统的退休制度已远不能够适应于经济、社会发展的格局，而人口老龄化和养老保险制度的可持续性发展，又迫切需要尽快对退休制度和退休政策进行调整。然而，我国退休政策的调整改革不但没有提上议事日程，提前退休却又蔓延成普遍的社会现象，为今后的改革调整带来了严重的影响。笔者认为，对于制约退休政策调整的成因分析，应当立足于较为宽广的学术视野，跨越单纯退休与养老领域的探讨，从经济、政治、文化和社会心理的角度，分析制约我国劳动者退休行为的深层动因，分析制约现行退休制度调整的各种因素，为退休政策的调整改革，提供有价值的决策依据。

1.经济转型进程及其风险潜在地制约着退休政策的调整

我国始于80年代初的在城镇实施的以市场导向为目标的经济体制改革，无疑需要打破原有计划经济体制下企业制度格局。随着改革进程的逐步深化，必然会有大量的富余职工需要重新寻找就业机会。而在我国劳动力市场供求矛盾本来十分紧张的形势下，相当数量的50岁左右的职工选择提前退休进入领取养老保险金的队伍，自然是较好的出路。加之改革进程具体运作中的政策导向，鼓励劳动者通过提前退休的方式缓解部分企业富余人员分流的压力，成为一些地区的重要政策手段。

显然，经济转轨的进程及其风险是我国近年退休政策调整改革和诱发提前退休的主要原因之一。作为一种改革成本，自然有其合理成分。但是否只通过提前退休的政策，来缓解再就业的矛盾，还是通过其它多种方式的共同作用来解决，则是值得进一步反思的政策思路。比如美国1962年为解决失业问题而采取的提前退休政策主张，事实上并不十分奏效，不但未能有效地抑制失业风险，反而给养老保险的运行机制带来了十分严峻的后果。因为政策调整的最终成本，依然由企业和劳动者承担。因而，90年代以来，国际社会很好地吸取了美国在这一问题上的经验教训，不再简单地通过提前退休方式，而是通过劳动力市场的结构调整及其它政策思路。当然，我国经济转轨中所面临的问题，在深度和广度上都远较美国的情形严重。在提前退休、领取养老保险金的同时，相当数量的早退劳动者又通过社会网络机制和各种社会关系，寻求第二职业、第三职业等，并未从根本上缓解再就业压力，反而对在职劳动者的退休行为产生极为不利的诱致性动因，对养老保险的资金供求带来较大压力。因而，在承认体制转型进程及其风险对提前退休具有较大诱致作用的同时，也应认真反思提前退休这一政策主张自身所具有的严重缺陷。

2.经济环境和企业效益低下较大程度地制约着退休政策的调整

我国自90年代初实施宏观经济软着陆的经济调整政策之后，虽然经济过热和通货膨胀得到抑制，但经济发展却进入一个超乎人们估计的较长的不景气和低谷时期。一个明显的症疾即有效需求严重不足、市场疲软和经济萧条的周期性经济波动呈现出较强的转型期特征，已远非一般西方经济周期理论能够解释。在这一宏观经济背景下，一半以上的国有企业经济效益持续下降，破产和濒于破产企业的数量日趋增大，职工失业和下岗问题日趋尖锐化。虽然国家加快了建立再就业中心、失业保险制度和最低生活保障的三条保障线制度，但对45岁以上的职工而言，最佳选择莫过于通过提前退休的通道，进入养老保险的供养体系。显然，如果经济环境和企业经营状况没有根本转变，以种种形式表现的职工提前退休问题，就将长期存在，并成为企业缓解再就业压力的最好释放途径。因而，退休政策的调整需要良好的经济环境和企业经营状况。否则，任何调整及其政策的有效性，都将大打折扣。

3.我国劳动力市场供求矛盾、失业压力和农村剩余劳动力的转移乃是退休政策调整必然会面临的长期困扰

据估计，我国1999—2000年劳动力总供给为 4202万人，其中包括劳动力自然增长2076万人、农转非人口1000万人、国有企业富余人员850万人。加上90年代中期以来失业和隐形失业的2000多万，构成异常尖锐的劳动力市场供求矛盾。而中长期我国就业形势也不容乐观。这些因素无疑是导致职工提前退休的巨大压力，亦是退休政策调整的关键性约束之一。不仅如此，如果就业政策没有大的战略性调整，发展模式的导向不及时转移，严峻的劳动力市场供求矛盾必然会更大程度上地挤压于退休政策。加之中国加入WTO诱发的空前激烈的竞争压力和高技术经济浪潮，更在前所未有的深度和广度上对抗我国既有的劳动密集型生产结构和就业格局，并最终导致劳动者以不同方式退出生产劳动领域。即是说不但提前退休的总人数会不断上升，相当程度的青壮年劳动者也将被排斥于劳动力市场之外。因而，我们必需对正在演化中的这一新趋势予以高度关注，尽快作出应变性战略与政策调整。

4.养老保险的改革与制度变迁将程度不同地制约退休政策的调整

我们知道，不同的养老保险模式选择和制度构架将对退休政策产生不同的影响作用。以现收现付为基础的收入关联养老保险制度，一般容易诱发人们提前退休。如养老保险的给付结构将直接影响人们的退休行为并诱发退休，尤其是提高养老保险的收入替代水平，将极大地影响和诱发劳动者提前退休。工业化国家普遍存在的提前退休，都与这些国家程度不同地提高收入替代率和提高退休待遇密切相关。现收现付机制中职工缴费与待遇之间松散的联系亦是制约退休行为的重要因素。欧美国家80年代以来老年劳动力市场参与率一直呈下降趋势，则在一定程度上说明欧美国家养老保险的基本模式和制度构架，均对劳动者退休行为产生了重大影响。目前，欧美国家对退休政策和劳动力市场供给内在关联给予了前所未有的关注。这从一个侧面反映了养老保险的制度框架，对退休行为和退休政策是一个极为重要的内在约束。

我国近年来养老保险制度的改革，对近年来日趋普遍化的提前退休具有直接的推动作用。(1)养老保险的制度构建中，尚未建立正常的养老保险待遇与人们退休时间选择的调整机制，如对提前退休降低或较大程度降低退休待遇以示惩罚、对延期退休给予鼓励等。(2)养老保险制度改革的不稳定性和多变性，也促使人们尽早退休，以免丧失已有的享受退休待遇的资格或降低水平。人们对养老保险金社会化发放政策的不够理解和与原企业单位的情结，相当程度助长了提前退休之风的蔓延。同时，行业统筹及其并轨进程亦促使相当数量的职工提前退休，以避免退休待遇的降低。(3)养老保险改革自身忽略了与退休政策的综合配套，是近年来值得认真总结的经验教训。这一政策取向，不恰当地诱发了人们提前退休，同时又相当程度地诱发了养老保险财务收支的失衡风险，加大了养老保险的运行成本，为我国养老保险的长期发展，带来了相当严重的隐患。

5.社会心理亦对退休行为和退休政策调整具有潜在制约作用

退休政策是一项涉及诸多领域并且人们异常敏感的政策工具，诸多非经济因素都将程度不同地制约人们的退休行为。体制、文化环境、价值观念、社会心理等都将对人们的退休行为和一国退休政策产生重要的潜在影响。受种种因素的影响，几十年来，尤其是近二十年来，人们的就业行为和退休行为出现了较大的变化。80年代我国曾一度实行的子女顶替制度，则反映了特定制度背景下，职工为解决子女就业，宁愿选择以降低退休待遇为代价的提前退休，反映并体现了家庭价值观对退休行为的潜在影响。近年来，随着收入差距拉大，失业和下岗问题成为社会关注的热点。对未来经济发展、个人收入的预期和对社会保障制度改革的种种故虑，尤其是对下岗和医疗保险问题的担心，促使不少接近退休年龄的劳动者采取种种方式尽早进入退休大军，以获得享受退休待遇的资格，希望减少退休风险，对此应当引起决策部门的高度关注。如果退休政策的改革调整忽略了深层社会心理因素，改革政策的有效性必将大打折扣。

二、我国退休政策改革的思路与建议

90年代中期以来，关于我国退休政策的改革问题，虽然尚未受到普遍关注，但学术界也有一些探索和研究成果，如提出了逐步提高法定退休年龄、抑制提前退休、建立弹性退休制度等政策思路。随着近年来提前退休现象的普遍蔓延，以及人们始料不及的我国养老保险基金收支失衡的严重问题，使退休政策改革成为各界关注的重要问题之一。

鉴于我国基本国情的内在制约、养老保险的制度构建现状、劳动力市场供求近期及中长期的矛盾，以及我们正面临的极为复杂的国际国内的宏观经济和政治格局，笔者认为，在我国退休政策的改革调整问题上，需要进一步立足国情，解放思想、拓宽思路、积极创新，通过综合性的改革思路，推进我国退休制度的改革。其基本思路是立足于我国养老保险制度和退休政策的现状和未来发展走势，改革完善我国的退休制度，推行以抑制提前退休，提高法定退休年龄，注重发挥人力资本作用的弹性退休政策，从长期发展战略的高度构建可持续发展的退休制度。同时，不囿于国外既有的经验，拓宽思路，从发展模式、就业模式和退休模式转变上着手，充分考虑体现我国基本国情、体现国民心理和文化特征，注重和完善家庭保障的新的退休制度，逐步突破欧美国家现存退休模式，真正实现我国退休领域的制度创新。

(一)逐步调整和完善我国的退休政策

1.逐步提高法定退休年龄

现行职工退休年龄，显然已远不适应于我国经济、社会及人口发展的客观需要。我们应当立足国情，借鉴国际经验，将职工的退休年龄从现在的男职工60岁女职工55岁，提高到男职工65岁女职工60岁，作为今后10—15年内我国退休政策改革完善的主要任务。这一政策思路似乎已逐步获得更多人的认同，因为人均寿命的普遍延长、健康状况的进一步改善，构成了提高退休年龄的客观条件。同时提高退休年龄无疑可能较大幅度地增加养老保险的资金供给，较大幅度地减少养老保险金的资金需求，对我国现行养老保险制度的可持续发展是一个极为关键的政策调整变量，具有异常重要的政策效应。

应当指出，我们所讨论的关于提高法定退休年龄的政策主张，并非是一个在短期实现的政策调整，而是从现在起到2015年左右逐步生效的较长期过程，这是由退休政策的逆刚性特点决定的。人们对调整业已习以为常的退休年龄，往往要有较长的适应期，既包括经济方面的考虑，更包括心理方面的接受、适应和调整。因而，在我国人口老龄化的压力下，退休年龄的调整宜早不宜迟，这一政策调整及其实施，具有重大的社会经济方面的积极效应。

具体的调整步骤拟应考虑我国人口老龄化进程的时间和空间分布特征，根据我国经济社会的区域性特征，劳动力市场供求的总量、结构和区域特征，制定不同的调整时间表和实施步骤。在东西部地区，允许存在一定的时间顺序差异(1—3年)，这样既有助于分步骤实施退休政策的调整，又可以避免较长时间引起的退休年龄的地域和空间不平衡性，有助于调整的顺利实施。

另一方面，选择提高退休年龄的具体时间，应当充分考虑我国不同时期、不同地域劳动力市场供求矛盾及其发展走势，在进行总量分析、结构分析和区域分析的定性定量分析的基础上，选择较佳切入点，实现新旧体制的平稳过渡，尽量减轻新旧体制交替时部分劳动者经济利益的损失。同时，防范和化解劳动力市场供求尖锐而引发的社会风险。建议国家尽早对这一问题进行可行性论证，为退休制度的调整提供决策和立法依据。

2.逐步推行弹性退休政策

弹性退休政策是指允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入具有某种弹性的较为灵活的退休政策。弹性退休政策已成为许多欧美发达国家应付人口老龄化挑战、实施劳动力市场结构调整的重要政策主张，并将发挥愈来愈重要的作用。在我国地域辽阔、经济社会和人口态势发展相当不平衡的基本国情的约束下，逐步改革传统的一刀切的退休制度，逐步实施弹性退休政策不失为一种较为明智的决策。

实行弹性退休政策，可以充分考虑某一时期的劳动力市场供求状况、老年劳动者的收入与心理状况，一方面可以减轻劳动力市场供求压力，缓解失业矛盾，妥善协凋处理就业、照顾家庭、安排退休生活的关系；另一方面可以通过退休方式和退休收入方式的调整，建立更适合老年人心理状态的退休制度。这对于老年人的生活安排、照顾家庭及退休收入调整，均具有积极意义。更为重要的作用还在于，随着人们受教育时间的延长，在职教育、终身教育日益重要的知识经济时代的到来，如何最大限度地发挥人力资本的作用，对促进经济、社会的发展意义重大。对于专业技术人员的退休时间、退休方式允许有一定弹性，对于充分发挥智力劳动者的潜力，具有重要意义。有学者建议，按工龄的长短(42年)作为确定退休年龄的基本参数之一，有助于避免人力资源的浪费。若在此基础上再考虑一定的弹性幅度，必将对促进经济发展产生积极作用。

采取弹性退休方式，由部分退休、部分工作的弹性退休方式逐步过渡到完全退休，可以减轻劳动者退休综合症的压力，避免劳动者因通货膨胀而导致的收入的突然降低，体现退休政策的灵活性。同时，如能有效配合劳动力市场的结构性调整，退休方式的伸缩性还有助于缓解劳动力市场供求的巨大压力。

3.采取有效措施，坚决抑制提前退休

如果说，提高法定退休年龄和逐步推行弹性退休政策的效果需要较长的时间和周期方能体现，那么，采取果断措施，有效抑制日趋普遍化的提前退休，则具有重要而显著的政策效应，即可以抑制退休费用的不正常增长，减轻企业和职工的负担，抑制提前退休对在职劳动者的负面影响。当务之急，是在完善失业保险制度和社会救助制度的同时，建立专项基金，对于失业5年以上，而又临近法定退休年龄的劳动者，提供一定程度的经济资助，帮助其渡过退休前的缓冲区，而不是简单地让其提前退休，进入退休大军，过早地长期领取养老保险金。这一政策措施既有助于临时安置事业期限较长，年龄较大的劳动者的基本生活，还有助于解决因种种原因引起的老职工的下岗失业问题。随着劳动力市场的结构性调整，宏观经济形势的逐步好转，可以为失业下岗的老职工安排适当的工作，尤其应避免将提前退休作为一种一劳永逸的政策手段。转型时期的社会问题需要能体现综合配套的政策思路，临时性专项基金，有助于妥善处理部分老职工的下岗失业问题。

(二)推行标本兼治的退休政策改革策略

由于我国国情的特殊性，传统的退休政策改革思路(即以欧美国家退休政策改革为蓝本的政策思路)存在某些局限性。显然，我国养老保险制度构建进程及其未来走势，今后几十年劳动力市场供求矛盾的日益尖锐化，人口老龄化的自身演化规律，均使我国退休政策的改革面临种种困境。一个突出之点在于按照现行发展模式，我国劳动力市场供求的巨大压力、失业压力同养老保险及退休制度构建的内在冲突，难以轻易克服，提前退休(无论厂内退休还是正式提前退休)将会是一种长期困扰。提高法定退休年龄的政策主张，在具体实施中难免同劳动力市场供求矛盾相抵触，其效果尚不能过分乐观。因而，应当拓宽视野，力求在养老保险和退休政策之外寻求综合配套的改革思路，尤其是联系发展模式、就业模式的改革进行更为广泛深刻的调整。

1.发展模式和就业模式的调整是退休制度改革的根本着眼点

我国现行的发展模式和就业模式乃是西方现代化模式中国化进程中的一种体现，基本态势表现为资源扩展型、城市化的发展道路。如果现行发展模式没有一个根本转变，即从以资源扩张向以人为本的战略转移，从以城市为中心向以乡镇为中心发展模式的转变，那么，这一发展格局中的退休政策的调整空间总是非常有限的。同时，必须着眼于中国人口众多、劳动力资源充裕的基本国情，发展中间技术，发展劳动密集型产业，使我们具备退休政策调整的广阔空间和调整余地，扬长避短地推进中国式发展模式和就业模式。那么，按现行思路设计的我国经济社会发展进程中的诸多困境，均可以从根本上得以缓解，退休政策调整与劳动力市场供求矛盾的两难困境，亦将有一种更为清晰的思路和措施。应当指出，这一战略性调整，乃是在对未来国际国内发展形势客观估计的基础上的一次重大政策调控，关系到我国在未来国际政治大格局中的基本定位，具有重大战略意义。

2.退休政策改革应同我国就业政策调整相配套

我国经济转轨时期的失业下岗及其特点同原有体制下的低收入、高就业模式相关联，职工失业下岗的行业分布即与产业结构相联系，又嵌入中国传统文化的自身特点，呈现出很强的中国特色，已远非国外理论所能诠释，更难想象用西方经济理论来引导改革进程而不陷于困境。显然，退休政策调整的一个基本的制度依托和政策依托，乃是从更广泛的经济、政治、文化的联系中，真正把握中国式发展模式的内在轨